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王丹林

中國(guó)扶貧事業(yè)是中央統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一要求，但全國(guó)各地具體的扶貧舉措、項(xiàng)目、成效不盡相同。各地編纂扶貧志，首先要全面認(rèn)識(shí)、準(zhǔn)確把握扶貧發(fā)展軌跡，做好篇目設(shè)計(jì)。

2001年，《中國(guó)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)》白皮書(shū)發(fā)布，介紹中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的有關(guān)情況，明確了農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的4個(gè)階段：1978年至1985年為體制改革推動(dòng)扶貧階段，1986年至1993年為大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧階段，1994年至2000年為“八七”脫貧攻堅(jiān)階段，2001年開(kāi)始為21世紀(jì)初農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)新階段。2016年發(fā)布的《中國(guó)的減貧行動(dòng)與人權(quán)進(jìn)步》白皮書(shū)中，宣布減貧進(jìn)入攻堅(jiān)階段。參考兩本白皮書(shū)本文結(jié)合扶貧事業(yè)發(fā)展與志書(shū)篇目設(shè)計(jì)實(shí)際，分析不同階段劃分的優(yōu)點(diǎn)與不足，以扶貧方式為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，將扶貧歷程劃分為5個(gè)階段。

一、救濟(jì)式扶貧（1949—1977年）

1949—1977年，即新中國(guó)成立初至改革開(kāi)放前。由于這一階段呈現(xiàn)普遍貧困特征，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)扶貧的政策，這一階段扶貧方式是以扶危濟(jì)困、幫弱助貧為主，因此被學(xué)界歸納為救濟(jì)式扶貧階段。這一階段的扶貧工作亦是民政工作的重要組成部分。中央人民政府內(nèi)務(wù)部在1950年召開(kāi)的第一次全國(guó)民政會(huì)議上，對(duì)民政工作內(nèi)容明確規(guī)定為社會(huì)救濟(jì)、生產(chǎn)救災(zāi)、困難補(bǔ)助等數(shù)十項(xiàng)，涉及人民群眾生產(chǎn)、生活的方方面面。據(jù)《新疆通志·扶貧開(kāi)發(fā)志（1978—2008）》，新疆維吾爾自治區(qū)提出在農(nóng)村開(kāi)展扶貧工作起于1978年，同時(shí)志書(shū)將1949年至1978年的扶貧工作單列“民政扶貧”篇，從救災(zāi)救濟(jì)、農(nóng)牧區(qū)救濟(jì)、農(nóng)牧區(qū)扶貧、農(nóng)村居民最低生活保障等4個(gè)方面記述早期的扶貧工作。由此可見(jiàn)，回顧記述前30年的救濟(jì)式扶貧是扶貧志不可或缺的一部分。

二、項(xiàng)目式扶貧（1978—1985年）

1978—1985年，改革開(kāi)放后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革階段。1978年的全國(guó)民政工作會(huì)議，首次把扶貧從農(nóng)村救濟(jì)中分離，專(zhuān)門(mén)劃定了農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)政府開(kāi)始有了專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村的貧困標(biāo)準(zhǔn)和扶貧政策文件?？紤]到我國(guó)真正嚴(yán)格意義上的扶貧是在改革開(kāi)放以后提出并大規(guī)模實(shí)施的，“中國(guó)扶貧志叢書(shū)”規(guī)劃的56部志書(shū)，重點(diǎn)記述改革開(kāi)放以來(lái)的扶貧歷程特別是黨的十八大以來(lái)的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，

1980年后，國(guó)家先后設(shè)立7筆扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金，旨在支援欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。1982年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院決定實(shí)施“三西”（甘肅河西、定西及寧夏西海固）建設(shè)計(jì)劃。從1983年開(kāi)始，國(guó)家每年設(shè)立2億元“三西”建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，用于扶持三西地區(qū)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)?！叭鳌苯ㄔO(shè)開(kāi)啟了我國(guó)區(qū)域性扶貧開(kāi)發(fā)之先河，揭開(kāi)我國(guó)扶貧事業(yè)的序幕。三西地區(qū)扶貧志編纂上限大多與這兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)相關(guān)，如《固原扶貧志》上限為1982年，《鹽池縣扶貧開(kāi)發(fā)志》《彭陽(yáng)縣扶貧志》上限均起于1983年。

1984年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，提出要因地制宜地發(fā)展生產(chǎn)，對(duì)連片貧困地區(qū)采取更靈活、更開(kāi)放的政策，加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)的項(xiàng)目支援和領(lǐng)導(dǎo)。以湘西為中心的武陵山片區(qū)被確定為全國(guó)貧困片之一，國(guó)家予以重點(diǎn)扶持?！断嫖魍良易迕缱遄灾沃莘鲐氈尽酚浭鰢?guó)家啟動(dòng)湘西州以工代賑扶貧工程，對(duì)全州鄉(xiāng)村公路、基本農(nóng)田、人畜飲水、農(nóng)村中小型水利設(shè)施、小流域治理、農(nóng)村通電、產(chǎn)業(yè)基地開(kāi)發(fā)等工程項(xiàng)目實(shí)行資金投入傾斜政策。湘西州開(kāi)始實(shí)施有組織、有計(jì)劃、有目標(biāo)的反貧困戰(zhàn)略，通過(guò)一系列項(xiàng)目式扶貧，促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了超常規(guī)增長(zhǎng)

三、開(kāi)發(fā)式扶貧（1986—2000年）

隨著改革開(kāi)放深入，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異逐漸擴(kuò)大，貧困人口主要分布在“老、少、邊、窮”地區(qū)，呈現(xiàn)出鮮明的區(qū)域集中特點(diǎn)。這一階段國(guó)家開(kāi)始推行有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的幫扶措施。1986年“七五”計(jì)劃中，將“老、少、邊、窮地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展”單列一章。同年，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，這一扶貧機(jī)構(gòu)的建立，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村扶貧進(jìn)入大規(guī)模開(kāi)發(fā)式的扶貧階段。通過(guò)采取項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、技能培訓(xùn)、信息服務(wù)等扶貧措施改善貧困人口生產(chǎn)生活環(huán)境。

1994年3月，《國(guó)家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》頒布，該計(jì)劃明確要求集中人力、物力、財(cái)力，用7年左右的時(shí)間，基本解決8000萬(wàn)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。這一階段，中央政府大幅度增加扶貧開(kāi)發(fā)投入，同時(shí)推行入戶(hù)項(xiàng)目支持、最低生活救助、科技扶貧、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、生態(tài)移民等多元化扶貧措施，因此稱(chēng)為“綜合性扶貧脫貧戰(zhàn)略”。根據(jù)《國(guó)家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的要求和西海固的實(shí)際，寧夏回族自治區(qū)黨委、政府制定出臺(tái)《寧夏“雙百”脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，計(jì)劃1994年到2000年解決100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)100多萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題。因此《固原扶貧志》中設(shè)立“雙百扶貧”章反映這段歷史。

1996年中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議決定，在全國(guó)開(kāi)展東西部扶貧協(xié)作，確定經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部9個(gè)省市和4個(gè)副省級(jí)計(jì)劃單列市，對(duì)口幫扶經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部10個(gè)省區(qū)。東部省市對(duì)口支援，助力受幫扶地區(qū)如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。這為扶貧志拓展了記述空間。如《固原扶貧志》單設(shè)“閩寧協(xié)作”，記錄25年來(lái)福建對(duì)口幫扶固原，探索山海協(xié)作新模式，開(kāi)展先富帶后富，實(shí)現(xiàn)共同富裕的生動(dòng)實(shí)踐。此外，部分東部省的扶貧工作是省內(nèi)扶貧與省外援建兩個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)，需要做好扶貧與援建“雙戰(zhàn)場(chǎng)”兼顧記述，其扶貧工作的組織模式、志書(shū)的框架結(jié)構(gòu)、扶貧重點(diǎn)內(nèi)容，又不同于中部地區(qū)的扶貧志。如廣東省作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)第一大省，但粵東西北地區(qū)與珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距大，貧富差距懸殊。直到2016年，國(guó)家不再給廣東下達(dá)絕對(duì)貧困減貧任務(wù)，廣東轉(zhuǎn)向全面解決推進(jìn)相對(duì)貧困問(wèn)題工作?！稄V東扶貧志》全面記述1984年11月廣東省貧困地區(qū)山區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立以后至2005年22年間全省扶貧工作的開(kāi)展情況，重點(diǎn)反映廣東省山區(qū)、貧困地區(qū)農(nóng)村開(kāi)展的扶貧工作以及所取得的輝煌成就。同時(shí)單設(shè)“東西扶貧協(xié)作章”，記錄廣東省按照黨中央、國(guó)務(wù)院部署，開(kāi)展東西互助的情況。廣東扶貧志較早對(duì)扶貧與援建兩條線記述方式做出有益探索。此外，也有部分東部地區(qū)扶貧志主要以幫扶援建為主，記述重點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、人才支援、資金支持、社會(huì)動(dòng)員等方面。如深圳市組織編纂《深圳市扶貧合作志》（稿），重點(diǎn)記述1979年建市至2020年年底深圳幫扶貴州、甘肅、新疆、西藏等17個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）109個(gè)縣（市、區(qū)）的歷史。

四、參與式扶貧（2001—2010年）

這一階段以《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》為標(biāo)志，實(shí)施整村推進(jìn)、開(kāi)發(fā)扶貧和救助扶貧“雙輪驅(qū)動(dòng)”扶貧戰(zhàn)略。在全國(guó)中西部地區(qū)確定592個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣，把貧困瞄準(zhǔn)重心下移到村，以15萬(wàn)個(gè)貧困村為扶貧對(duì)象，全面實(shí)施以村為單位進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)和整村推進(jìn)的參與式扶貧。以貧困農(nóng)民的需求為重點(diǎn)，直接讓貧困農(nóng)民參與到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和管理之中，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，把權(quán)力交給農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。湖南湘西土家族苗族自治州在此期間積極推進(jìn)武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)試點(diǎn)，全州瞄準(zhǔn)1200個(gè)貧困村，派駐3231名機(jī)關(guān)干部，參與以整村推進(jìn)模式縱深推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，大力實(shí)施基層組織、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)能源、勞務(wù)技能培訓(xùn)扶貧。實(shí)施參與式扶貧后，取得顯著成效，農(nóng)村貧困發(fā)生率從52.34%降至31.93%，《湘西土家族苗族自治州扶貧志》在“扶貧歷程”中，專(zhuān)設(shè)第三章“整村推進(jìn)扶貧與集中連片扶貧開(kāi)發(fā)”，集中記述了參與式扶貧歷程。

五、精準(zhǔn)式扶貧（2011—2020年）

其間《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》和《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》相繼出臺(tái)，以習(xí)近平考察湘西十八洞村，提出“實(shí)事求是、因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”重要論述為標(biāo)志，以“2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域型貧困問(wèn)題”為目標(biāo)，全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，全黨全國(guó)全社會(huì)動(dòng)員，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。這一階段以片區(qū)開(kāi)發(fā)新舉措與精準(zhǔn)扶貧新方略融合推進(jìn)為主要扶貧方式。

對(duì)于我國(guó)扶貧歷程階段劃分與歸納，學(xué)界和方志界認(rèn)識(shí)亦略有不同。如有的學(xué)者認(rèn)為，1949—1985年應(yīng)劃為同一階段。該時(shí)期主要是通過(guò)制度變革減緩農(nóng)村貧困程度，其減貧行動(dòng)在于通過(guò)全面的、綜合性的制度變革調(diào)整社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面特別是貧困農(nóng)民的積極性，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩解全社會(huì)的貧困問(wèn)題。這一階段與后面時(shí)期不同，一是重點(diǎn)在于緩解全社會(huì)的貧困程度，而不注重減少貧困人口或者根除貧困；二是著眼點(diǎn)于全國(guó)層面，并未專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)。方志界也有類(lèi)似觀點(diǎn)，如《湘西土家族苗族自治州扶貧志》考慮到由于歷史條件有限，貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置低，扶持力度較小，僅維持在解決溫飽水平，因此將1984—1993年這9年劃為以解決溫飽為重點(diǎn)的救濟(jì)式扶貧時(shí)期。從前文所述中國(guó)扶貧歷程劃分和各地實(shí)際來(lái)看，各地的扶貧歷程并不完全對(duì)應(yīng)全國(guó)扶貧工作歷史分期。因此，各地要因地制宜，從實(shí)際出發(fā)劃分扶貧歷程。劃分扶貧歷程的標(biāo)準(zhǔn)，各地志書(shū)也不一致。《曲靖市扶貧志（1978—2020）》也分為五個(gè)階段：體制改革推動(dòng)扶貧階段（1978—1985年），區(qū)域開(kāi)發(fā)式扶貧階段（1986—1993年），綜合性脫貧攻堅(jiān)階段（1994—2000年），新時(shí)期脫貧攻堅(jiān)階段（2001—2012年），新時(shí)代精準(zhǔn)扶貧階段（2013—2020年）。這五個(gè)階段劃分的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一，難以掌握。再如《四川省農(nóng)村扶貧志（1984—2000）》，按照國(guó)家五年計(jì)劃來(lái)劃分扶貧歷程：七五時(shí)期的扶貧、八五時(shí)期的扶貧、攻堅(jiān)時(shí)期的扶貧。可見(jiàn)扶貧階段劃分直接影響到志書(shū)設(shè)計(jì)和編寫(xiě)。因此，在編纂扶貧志的時(shí)候，應(yīng)以扶貧方式分類(lèi)，這樣階段清晰，有利于志書(shū)體例設(shè)計(jì)和內(nèi)容記述。扶貧志在從宏觀方面記述貧困狀況、扶貧戰(zhàn)略、扶貧規(guī)劃的同時(shí)，要進(jìn)一步結(jié)合各地扶貧方式的階段性變化，做好各地扶貧志的個(gè)性體例設(shè)計(jì)。

（作者系中國(guó)地方志工作辦公室方志處副處長(zhǎng)、二級(jí)調(diào)研員）

（節(jié)選自《中國(guó)地方志》2023年第5期）